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Qualitätsmanagement
22.03.2016  Ursula Krickl, Barbara Leitner

​ »Ein enormer Standortfaktor« - Der Städte- und Gemeindebund zur Qualität im Kindergarten

Was ist Qualität in der Kita? Was brauchen pädagogische Fachkräfte, um überall im Land jedes Kind gleichermaßen optimal zu fördern? Bedarf es dazu eines Bundesqualitätsgesetzes? Eine Bund-Länder-Gruppe der Familien- und Sozialminister und Vertreter des Familienministeriums verhandeln gegenwärtig über Qualitätsmaßstäbe, die als Rahmen für die Gespräche festgeschrieben wurden. Außerdem finden bundesweit Regionalkonferenzen statt, bei denen über »Qualität vor Ort« diskutiert wird.
Die Fachzeitschrift Betrifft KINDER 03/2016 hat aus verschiedenen Perspektiven beleuchtet, was Qualität bedeutet. In diesem Beitrag: Was ist Qualität aus Sicht der Kommunen?
Das Interview mit Ursula Krickl, stellvertretender Pressesprecherin des Deutschen Städte- und Gemeindebundes, führte Barbara Leitner.  


Was ist aus Warte der Städte und Gemeinden eine gute Kita?

Eine gute Kita ist zunächst eine Einrichtung, die eine gute Bildung für alle Kinder anbietet und – wie es im Gesetz heißt – sie zu eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeiten heranzieht. Gleichzeitig ist für uns auch ein wichtiges Merkmal, ob das in der Kita beschäftigte Personal mit seiner Arbeit zufrieden ist. Dafür ist entscheidend, welche Rahmenbedingungen in den Städten und Gemeinden herrschen. Dabei muss man sagen: Die Städte und Gemeinden sind nur ein Akteur im System. Sie betreiben bundesweit etwa 40 Prozent der Einrichtungen in eigenständiger Trägerschaft. 60 weitere Prozent werden von freien Trägern oder von frei gewerblichen Trägern unterhalten. Was deren Ausrichtung anbelangt, haben die Kommunen wenig Einfluss. Sie arbeiten organisatorisch und personell in eigener Organisationshoheit und lassen sich von den Städten und Gemeinden inhaltlich nicht reinreden.

Worauf setzen die Städte und Gemeinden ihren Fokus bei jenen Kitas, die sie selbst unterhalten? 

Für jede Stadt und Gemeinde ist es auch ein enormer Standortfaktor, eine gute bedarfsgerechte Kinderbetreuung anzubieten. So können Familien neu gewonnen und gehalten werden und es sind auch Kooperationen mit Unternehmen möglich, die sich neu ansiedeln. Für die Gemeinde ist damit auch der Vorteil von möglichen zusätzlichen Gewerbesteuerzahlungen verbunden. Wird der erreicht, gibt es einen erweiterten finanziellen Spielraum für andere wichtige kommunale Aufgaben. 

Erleben Sie es so, dass die Städte und Gemeinden die Qualität ihrer Kitas als Standortfaktor behandeln?

Die örtliche Wirtschaft hat ein enormes Interesse, Fachkräfte zu gewinnen. Von daher gibt es zunehmend Bündnisse von Kommunen mit der Wirtschaft vor Ort. Zum einen geht es darum, wie die Unternehmen selbst neue Betreuungseinrichtungen schaffen können. Zum anderen auch darum, dass Unternehmen sich in Einrichtungen Belegplätze »kaufen« oder sich anders finanziell beteiligen. Die Unternehmen haben ein großes Interesse daran, dass die Fachkräfte für ihre Kinder eine Betreuung erhalten können.

Das klingt nach einem Engagement für die Quantität – die Schaffung von zusätzlichen Plätzen. Wie allerdings ist es mit dem Interesse der Städte und Gemeinden an einer qualitativ hochwertigen Bildung, Erziehung und Betreuung und der Bereitschaft, dafür auch mehr zu tun?

In erster Linie haben die Städte und Gemeinden den Rechtsanspruch auf einen Kitaplatz sicherzustellen. Das ist bereits eine enorme Herausforderung. Eine bedarfsgerechte und hochwertige Kinderbetreuung leistet einen wichtigen Beitrag für mehr Chancengerechtigkeit und für eine bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf. Davon profitieren auch die Kommunen. Mit Blick auf die Chancengerechtigkeit müssen zudem die Kinder in den Blick genommen werden, für die ein Kitabesuch sinnvoll wäre, deren Eltern diesen Bedarf aber bislang nicht bzw. in geringem Umfang einfordern. Dazu müssen vor Ort Strategien entwickelt werden, wie auf die Eltern konstruktiv zugegangen werden kann.  

Das geschieht sicher vor allem in den starken Wirtschaftsregionen.

In der Tat ist die erhöhte Nachfrage verstärkt in den Ballungszentren zu beobachten. Allerdings ist es auch für Kommunen im ländlichen Raum wichtig, Einrichtungen aufrecht zu erhalten, damit die Familien nicht von dort weggehen. Oft hängt das örtliche Handwerk auch davon ab, dass Betreuungseinrichtungen vor Ort bestehen. Es geht um eine »Win-Win-Situation« für alle Beteiligten.

Wird Qualität diskutiert, werden meist einige Rahmenbedingungen aufgeführt, an denen sie sich scheidet und die sich auch von Kommune zu Kommune un-terscheiden: Wie ist es mit dem Erzieherinnen-Kind-Schlüssel, mit der Zeit für unmittelbar pädagogische Arbeit, der Fachberatung, den Räumen. Inwieweit sind diese Faktoren für die Kommunen relevant?

Das sind wichtige Rahmenbedingungen, die zu mindestens einen Fingerzeig für eine qualitativ gute Kinderbetreuung darstellen. Der Deutsche Städte- und Gemeindebund allerdings spricht sich gegen ein bundeseinheitliches Qualitätsgesetz aus. Zum einen sehen wir verfassungsrechtliche Hürden. Wir zweifeln daran, dass der Bund in einem föderalen System überhaupt zuständig für solch ein Gesetz ist. Es ist aus kommunaler Sicht durchaus angezeigt zu überlegen, welche Qualitätskriterien im System Kita in Zukunft besser aufeinander abgestimmt und tendenziell vereinheitlicht werden sollen. Die entscheidende Frage dabei lautet: Welche Parameter sind in diesem System so zentral und bedeutsam, dass wir uns auf einen bundeseinheitlichen Rahmen verständigen müssen? Ist ein Bundeskitagesetz wirklich der »Königsweg«, um die Qualität in der Kindertageseinrichtung zu stärken? Können nur damit die rechtlichen Rahmenbedingungen in den einzelnen Länder und die Ausführungsbestimmungen vor Ort so gestaltet werden, dass alle Kinder gleiche Teilhabechancen haben? Ist der Bundesgesetzgeber überhaupt ermächtigt, ein solches Gesetz zu verabschieden oder gibt es auch andere Wege? Und aus kommunaler Sicht besonders wichtig: Wer stellt die finanziellen Mittel dafür sicher? Näheres über Art und Umfang der Bildung, Betreuung und Erziehung wird in den jeweiligen Landesgesetzen geregelt. Bereits heute kann jedes Land detaillierte Qualitätsstandards in seinen Gesetzen festschreiben. Allerdings füge ich hinzu: Aus finanziellen Gründen taten dies bisher die wenigstens Länder. Das ist das eine. Zum anderen sehen wir auch inhaltlich Probleme mit einem bundeseinheitli-chen Qualitätsgesetz. Beispielsweise müsste dann ein entsprechender Fachkraft-Kind-Schlüssel eingehalten und überprüft werden. Allerdings brauchen die Kommunen keine einheitlichen Vorgaben, sondern lokal angepasste Konzepte, die u.a. auf Sprachförderbedarfe und die Bildungsbedarfe benachteiligter Kinder eingehen können. Es macht keinen Sinn, an einen Kindergarten in dörflicher Umgebung immer exakt die gleichen Anforderungen zu stellen, wie an eine Einrichtung im Zentrum einer Großstadt. Solche Vorgaben führen nur zu überflüssiger Bürokratie, die am Ende weder den Einrichtungen noch den Kindern oder deren Eltern nutzt. 

Sie kennen die Verpflichtung aus dem Grundgesetz, dass die Bundesregierung gleichwertige Bedingungen zum Aufwachsen für alle Kinder garantieren muss. Das ist nicht gegeben, wenn beispielsweise der Betreuungsschlüssel vor allem in den östlichen Bundesländern viel schlechter als in den alten Ländern ist.

Nach unserer Meinung ist das eine Aufgabe der föderalen Ebenen. Es ist ein Fakt, dass die Ausgangslagen in den Ländern sehr unterschiedlich sind. Dabei haben die östlichen Bundesländer die höchsten Besuchsquoten in den Kitas. Bei der Weiterentwicklung der Einrichtungen setzen deshalb auch die Länder unterschiedliche Schwerpunkte. Zum Beispiel ist in Brandenburg in den zurückliegenden Jahren der Personalschlüssel im Sinne der Kinder angehoben worden. Allerdings ist das nicht von heute auf morgen machbar. Nicht nur finanziell, sondern auch personell. Gegenwärtig arbeiten 600.000 Personen im System Kita. Dieses pädagogische Fachpersonal wächst nicht auf Bäumen. Die Länder fuhren zwar die Ausbildungskapazitäten deutlich hoch. Dennoch dauert die Ausbildung teilweise bis zu fünf Jahren. So beschränkt auch die Zahl der ausgebildeten Fachkräfte die Veränderung des Personalschlüssels.

Dabei gibt es ja von Kommunen zu Kommune sehr verschiedene Bedingungen. In einigen Ländern werden keine Elternbeiträge oder nur teilweise Elternbeiträge erhoben. Einige Länder oder auch Kommunen sagen, sie geben zusätzliche Gelder für die Betreuung von Kindern unter drei Jahren, um in dieser entscheidenden Bildungszeit die beste Betreuung zu ermöglichen ...

Dabei fällt die Rendite für diese Investitionen nicht bei den Ebenen an, die die Hauptlast bei der Ausgestaltung der Bedingungen für die frühkindliche Bildung tragen, nämlich die Kommunen. Das ist die Crux in unserem System.

Die Frage ist, ob dieses Finanzierungssystem noch zeitgemäß ist oder ob wir andere Lösungen brauchen, um der Bedeutung der frühkindlichen Bildung, Betreuung und Erziehung gerecht zu werden?

Ich halte das föderale System hoch. Die Kindergartenfinanzierung ist bundesweit sehr heterogen geregelt und muss dringend reformiert werden. Mir ist kein Landesgesetz bekannt, das für die Elternbeiträge konkrete Vorgaben macht bzw. in dem ein Richtbetrag festgelegt ist. Das fällt einzig in die Personal- und Organisationshoheit der Kommunen. Nun haben wir 11.000 Städte und Gemeinden in der Bundesrepublik. Die erheben unterschiedliche Beiträge. Der Städte- und Gemeindebund sprach sich immer dagegen aus, die Kindergärten gänzlich kostenfrei zu stellen. Bundesweit betragen die Elternbeiträge etwa 3 Milliarden Euro, das System Kindergarten allerdings verursachte im zurückliegenden Jahr 24,6 Milliarden Euro. Das heißt, die Elternbeiträge decken nicht mal 20 Prozent der Gesamtkosten. 80 Prozent der Kosten – und Bund und Länder sind eher zurückhaltend mit ihrer Beteiligung – tragen die Städte und Gemeinden allein. Das sind Mittel aus dem kommunalen Haushalt. Und die dafür notwendigen finanziellen Aufwendungen sind natürlich Mittel, die für andere Aufgaben, die auch in der örtlichen Verantwortung liegen, nicht da sind. 

Wären nicht andere Finanzierungsmodelle wünschenswert – auch, um die Kommunen zu entlasten?

Wenn die Kommunen den überwiegenden Anteil der Kita-Finanzierung zu tragen haben, ist das aus unserer Sicht eine deutliche Schieflage. Profiteure der Kinderbetreuung sind auf der einen Seite die Kinder, wenn sie frühzeitig eine Einrichtung besuchen. Auf der anderen Seite profitieren die Sozialversicherungsträger. Die Eltern zahlen entsprechend Steuern, wenn sie wieder berufstätig sind. Dadurch füllen sich die Kassen der Rentenversicherung, der Bundesagentur für Arbeit und der Krankenkassen. Das sind alles Einrichtungen, die dem Bund zugeordnet sind. Deshalb ist es aus der Warte des Städte- und Gemeindebundes dringend notwendig, dass sich der Bund stärker finanziell an der Kindertagesbetreuung beteiligt. Aber in erster Linie sind auch die Länder gefordert, ihren entsprechenden Anteil anzuheben. Das passiert bereits teilweise, aber insgesamt sind wir nicht an einem Punkt, wo man sa-gen kann, dass die Kita-Finanzierung in Deutschland gerecht aufgeteilt ist.

Was Sie hier beschreiben ist eine Intention des Bundesqualitätsgesetzes – eine Kita-Finanzierung aus Mitteln des Bundes. Dennoch sagen Sie: Nein, wir wollen kein Bundesqualitätsgesetz. Warum?

Keinem Land ist es verwehrt, die vorgeschlagenen Rahmenbedingungen im Landesrecht festzulegen. Dem Bund ist es nach der Föderalismusreform I untersagt, den Kommunen neue Aufgaben zu übertragen. Das ist hier der Punkt: Wenn in einem Bundesgesetz Vorgaben getroffen werden, die von den Kommunen auszuführen sind, widerspricht das der Vorschrift. Der Bund kann nur die Länder verpflichten, das entsprechend umzusetzen. Durch die landesrechtlichen Konnextitätsverpflichtungen bedeutet das, dass die zusätzlichen Kosten, die den Kommunen dadurch entstehen, von den Ländern im vollen Umfang auszugleichen sind. Das ist der Grund, warum die Länder rechnen und insbesondere die dortigen Finanzminister entsprechend auf die Bremse drücken. Denn eines darf nicht vergessen werden: Die Idee eines Bundesqualitätsgesetzes wird es nicht zum Nulltarif geben. Es ist mit Mehrkosten von mehreren Milliarden Euro zu rechnen.

ErzieherInnen argumentieren an dieser Stelle: »Wir erfüllen seit Jahren eine um die andere Aufgabe zusätzlich, ohne dass sich die Rahmenbedingungen verbessert haben. Wir sind gefordert und teilweise überfordert unter den bestehenden Bedingungen. Wir brauchen bessere Rahmenbedingungen.« Was sagen Sie dazu?  

ErzieherInnen leisten tagtäglich eine hervorragende Arbeit, die finanziell honoriert werden muss. Deshalb gab es Ende des vergangenen Jahres in den Tarifverhandlungen eine deutliche Aufwertung des Berufes bzw. des Berufsfeldes. Allein dieser Abschluss kostete die Kommunen bzw. die kommunalen Arbeitgeber mehrere Hundert Millionen Euro. Für die Städte und Gemeinden ging dieser Kompromiss bereits an die Schmerzgrenze.  
Eine der Aufgaben, die jetzt im neuen Umfang auf die ErzieherInnen zukommt, ist die Inklusion von Kindern mit Fluchterfahrungen, auch ein Schwerpunktthema des Städte-und Gemeindebundes. Was brauchen die Kitas Ihrer Meinung nach, um das gut zu meistern?

Angesichts der steigenden Flüchtlingszahlen steht unser Land vor großen Herausforderungen. Sowohl aus Gründen der Inklusion als auch aus pädagogischen Gründen ist es gut, Kinder mit Fluchterfahrung so früh wie möglich ins Regelsystem der Kita und Kindertagespflege aufzunehmen. Momentan ist es schwer zu sagen, in welcher Größenordnung wir uns damit bewegen. Das Familienministerium geht davon aus, dass von den rund eine Millionen Flüchtlingen, die bis Dezember 2015 in unser Land kamen, etwa 135.000 Kinder im Kindergartenalter sind. Wenn man hochrechnet, diese Kinder würden ebenso wie deutsche die Kita besuchen – bei den Kindern unter drei Jahren sind es etwa ein Drittel, bei denen über drei Jahren ca. 90 Prozent –, dann haben wir bundesweit 83.000 Kinder mit Fluchterfahrung zusätzlich zu integrieren. Das ist natürlich eine Herkulesaufgabe für die Städte und Gemeinden. Gleichzeitig bringen viele dieser Kinder sehr unterschiedliche Voraussetzungen mit, die eine geregelte Betreuung deutlich erschweren. Eine nicht geringe Zahl wird durch Krieg und Gewalt oder die Belastungen der Flucht traumatisiert sein. Viele Kinder haben nie eine Einrichtung oder Schule besucht, weil sie monatelang in Auffanglagern lebten. Die Kinder können weder Deutsch noch Englisch, was ein Hindernis für die Integration sein kann. Insgesamt verlangt diese Aufgabe hohe Investitionen. Deshalb ist unsere Position, dass wir den Ausbau von vorgelagerten niedrigschwelligen Angeboten fördern wollen. Das können Eltern-Kind-Gruppen sein, auch mobile Angebote, Angebote in Kooperation mit Familienzentren, Spielgruppen. Diese Angebote sollen nach und nach die Kinder an die Regelangebote heranführen. Wichtig ist, dass auch immer die Eltern einbezogen sind. Gegenwärtig erleben wir, dass die Mütter ihre Kinder nicht in eine Einrichtung geben wollen. Die Kinder sind oft das einzige was ihnen nach der Flucht noch geblieben ist. Daran klammern sie sich. Deshalb ist es notwendig, dass gerade auch die Mütter das Kinderbetreuungssystem und die Einrichtungen kennenlernen. Die Arbeit kann natürlich nicht allein durch das jetzt vorhandene Personal geleistet werden. Wir brauchen auch neue Ausbildungsplätze, um diese zusätzlichen Herausforderungen meistern zu können. Als zusätzliches Potenzial sehe ich auch die Mütter. Auch Personen mit Fluchterfahrungen können gewonnen werden, in diesem Bereich tätig zu sein. Hier sind insbesondere die Länder gefordert, in Kooperation mit den Regionaldirektionen, der Bundesagentur für Arbeit und den Landesbehörden Konzepte zu entwickeln, wie neue Ausbildungsgänge geschaffen werden können. Im Land Baden-Württemberg wird beispielsweise bereits darüber beraten, wie das erfolgreiche Ausbildungsmodell PIA auf Frauen mit Fluchterfahrungen ausgedehnt werden kann, um auch hier Fachkräfte gewinnen zu können.

Quelle: Betrifft KINDER 03/16, Seite 21-24

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